La resolución de un órgano de la Administración es un acto por el cual se da por finalizada la tramitación de un expediente y se emite una decisión que afectará al destinatario o sujeto de dicho expediente. Hasta el momento de dictar la resolución se deben haber producido distintas actuaciones por parte de las secciones o departamentos tramitadores y por parte de los interesados: inicio del proceso por parte del interesado o de oficio por la administración, petición de documentación, emisión de informes y valoraciones, audiencia a los interesados,… hasta llegar a la emisión de una propuesta de resolución en la que tras la toma en consideración de todo lo obrante en el expediente y tras un análisis técnico-normativo se alcanza una decisión que se eleva al órgano que tiene la competencia necesaria para dictar la resolución.
Tanto la derogada Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, ley 30/92, como la actual norma reguladora la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, tienen especial cuidado al regular tanto el curso de la tramitación del proceso, el respeto a los derechos de los afectados, la audiencia pública, como al indicar que la resolución debe ajustarse a derecho, debe responder a las pretensiones del afectado y sobretodo debe estar suficientemente motivada, debiendo aportar cualquier informe o valoración que sea trascendente en la decisión tomada.
Los artículos 35 , 87 y ss de la citada ley 39/2015, son bastante claros en estas exigencias a las resoluciones:
«Artículo 35. Motivación.
1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.»
Y en la Sección 2.ª Resolución, de la misma ley:
«Artículo 87. Actuaciones complementarias.
Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento.
El acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados, concediéndoseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias.»
«Artículo 88. Contenido.
1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en esta Ley.
5. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución.
6. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.
7. Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver una propuesta de resolución.
En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá ser notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente.»
De estos artículos debemos deducir que la ley es clara cuando exige que las resoluciones deben ser motivadas y que cualquier informe o valoración que afecte a la decisión que contiene debe incluirse en la misma resolución. La no observancia de estos preceptos puede conllevar la anulabilidad del acto administrativo por falta de motivación y, al menos, que el procedimiento se reabra o retrotraiga al inicio con objeto de subsanar las deficiencias observadas. Sin duda ésto no es problema para la administración que ante una falta de este tipo no tiene inconveniente en retrotraerse e iniciar de nuevo el procedimiento, pero hay que indicar que los afectados si pueden sufrir las consecuencias y, no solo éso, sino la cantidad de personas que reciben resoluciones no motivadas y que por desconocimiento o por dificultades económicas no pueden iniciar los correspondientes recursos. Creo que es la propia administración la que debe autoregularse, evitando dictar resoluciones que no cumplen con las exigencias de la ley, creando auditorias internas y actuando en consecuencia cuando se actúe de esta forma, y si no lo hace, corresponderá a la justicia establecer responsabilidades y subsanar los daños que su acción pueda haber causado.