La forma más común de comunicación con la Administración es a través de solicitudes, peticiones,… escritas, con las que se inicia un trámite que se denomina Procedimiento Administrativo. Por ejemplo, la petición de un certificado de empadronamiento, la declaración de la renta, el permiso de obras, el registro de una propiedad, la matrícula en una universidad,…
Gracias a la informática muchos de estos trámites pueden realizarse de forma telemática, siempre que tengamos un certificado digital.
La administración del estado está utilizando otras dos formas de identificarse telemáticamente: Cl@ve o a través del móvil.
Hay que reconocer que la administración electrónica nos facilita muchos trámites; pero eso no nos aleja de lo que son los distintos pasos o estados del procedimiento administrativo, que suele comenzar bien con una solicitud del interesado o bien con una comunicación de la administración, incluye una serie de comunicaciones entre las partes, por ejemplo presentación de documentos y/o pruebas, y finaliza con una resolución en la que de forma motivada o justificada del órgano competente. Por ejemplo, la emisión del certificado de nacimiento, la inscripción en el registro, la resolución afirmativa para realizar obras,….
En el organigrama siguiente vemos el trámite de la Solicitud Única que todos los años presentan los agricultores.
Aunque puede resultar pesado, veamos brevemente que es el procedimiento administrativo, que podemos hacer y cuales son nuestras obligaciones y derechos.
Definición del Procedimiento Administrativo:
El procedimiento administrativo es el conjunto de actos reglados que debe realizar la Administración para producir un acto administrativo, normalmente una resolución, siempre bajo el sometimiento de la actuación administrativa a la satisfacción del interés general ( el artículo 103 de la Constitución).
La actuación administrativa debe en todo momento respetar los principios de:, legalidad, seguridad jurídica, Interdicción de la arbitrariedad, Igualdad y Objetividad.
Los procedimientos administrativos son la vía apta para la actuación administrativa. La norma que regula la actuación de la administración y de los interesados es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
Procedimiento administrativo = “conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”, (exposición de motivos de la Ley 39/2015).
Elementos subjetivos del procedimiento administrativo. Personas que intervienen.
Por un lado el órgano administrativo, personificado en su titular, es quien debe realizar la cadena de trámites conducente a una resolución administrativa. Ocupa una posición superior.
Por otro lado en La posición “inferior” está el o los interesados, que son los que tratan de hacer valer sus derechos e intereses legítimos frente a la Administración.
Así, el órgano administrativo tiene atribuidas facultades cuasi-judiciales, no solo tendrán la capacidad decisoria durante el procedimiento sino que, una vez resuelto, gozarán de presunción de validez y legalidad y de la potestad ejecutoria.
Al interesado no le quedan más que potestades rogatorias (solicitar el inicio de un procedimiento, la exposición del expediente o la aportación de documentación y pruebas) o reactivas (presentar alegaciones o recursos).
Pero no hay que olvidar que ante una resolución administrativa el interesado siempre puede acudir a los tribunales de justicia presentando un recurso contencioso-administrativo.
El titular de la competencia, puede ser un funcionario o un órgano colegiado. En cualquier caso debe seguir el precepto constitucional de servir con objetividad al interés general. Y para garantizar esta objetividad, la Ley 40/2015 introduce dos mecanismos, de los que hablamos a continuación.
Abstención
La abstención es un deber de las autoridades y personal al servicio de la Administración, que les obliga a no intervenir en aquellos procedimientos en los que concurran las siguientes circunstancias:
- Tener interés personal en el asunto o en otros que puedan depender de su resolución.
- Ser administrador de sociedad o entidad interesada o tener un juicio pendiente con algún interesado.
- Tener vínculo matrimonial o similar o parentesco de hasta el 4º grado de consanguinidad o 2º de afinidad con:
- El interesado.
- Sus representantes legales, mandatarios o asesores.
- Administradores de entidades o sociedades interesadas.
- Compartir despacho profesional o estar asociado con el interesado para el asesoramiento, representación o mandato.
- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta.
- Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento.
- Tener relación de servicio o haberla tenido en los dos últimos años con cualquier persona natural o jurídica involucrada.
Ante tales casos deben comunicarlo a su superior jerárquico, que podrán ordenar la abstención.
Recusación
La recusación es una figura muy similar a la abstención. Ambas persiguen el mismo fin: garantizar la objetividad de la resolución. Sin embargo, mientras la abstención depende del propio actuante, la recusación puede ser invocada por las partes.
Basta con que concurra cualquiera de las causas de abstención para que los interesados puedan plantear la recusación. deberán hacerlo por escrito, en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.
Al día siguiente, el recusado debe manifestar a su superior si concurre la causa alegada.
Cuando concurra causa de abstención, el actuante quedará recusado. Inmediatamente se le nombrará un sustituto.
En caso de negarse, el superior podrá realizar las comprobaciones que estime oportunas y dispondrá de un plazo de tres días para resolver.
Interesados
Los interesados son quienes tienen derechos o intereses legítimos individuales o colectivos que puedan resultar afectados por el procedimiento. El artículo 4 de la LPACAP detalla este concepto, señalando como interesados a quienes:
- Promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. O sin haberlo iniciado posean derechos que puedan quedar afectados.
- También a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados y se personen en el procedimiento, antes de que recaiga la resolución definitiva.
Además, este artículo añade dos supuestos particulares, que son los correspondientes a:
- Asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales. estas son titulares de intereses legítimos colectivos. Lo cual les permite que los colectivos inicien procedimientos o se personen en los mismos.
- Derecho-habientes de derechos transmisibles. Así, las relaciones jurídicas transmisibles permiten la subrogación del nuevo titular en el procedimiento.
También puede ocurrir que exista una pluralidad de interesados, caso en el cual las actuaciones se entenderán con:
- Quien designe el colectivo al efecto.
- O bien, quien figure en primer término.
Por último, si aparecieran nuevos interesados durante la tramitación del procedimiento se les comunicará esta tramitación para que puedan comparecer en el mismo.
Capacidad de obrar
La capacidad de obrar se identifica con la idoneidad del sujeto para producir efectos jurídicos con sus actos. Por tanto, es un requisito imprescindible para formar parte del procedimiento administrativo.
La LPACAP otorga capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas a:
- Personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar conforme a las normas civiles.
- Menores de edad para el ejercicio de determinados derechos e intereses. Cabe recordar que, aunque el Derecho Civil avanza en una dirección cada vez más permisiva, la plena capacidad de obrar se adquiere con la mayoría de edad. Por tanto, si la Ley no contuviera esta previsión sería imposible que los menores de edad actuaran frente a la Administración.
- Grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica, así como patrimonios independientes o autónomos.
En definitiva, la capacidad de obrar es absolutamente amplia, cubriendo prácticamente cualquier supuesto jurídico, salvo los menores incapacitados y otras escasas excepciones.
Representación
La Ley 39/2015 también permite que el interesado actúe por medio de representante.
Para representar a un interesado basta con ser una persona física con capacidad de obrar. También pueden ser representantes las personas jurídicas, cuando este fin esté previsto en sus Estatutos.
La representación no tiene por qué acreditarse cuando se realicen actos y gestiones de mero trámite. Sin embargo, será necesario demostrarla cuando, en nombre de otra persona, se pretenda:
- Formular solicitudes.
- Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
- Interponer recursos.
- Desistir de acciones.
- Renunciar a derechos.
A tal efecto, se permite acreditar la representación por cualquier medio admitido en derecho, incluyendo el apoderamiento apud acta. Para apoderar a una persona de este modo basta con acudir personalmente al órgano, aunque también se puede hacer mediante comparecencia electrónica.
En el caso de que concurra un defecto en la representación, el acto realizado se podrá subsanar mediante la confirmación por el interesado en plazo de 10 días.
Identificación y firma
Determinados trámites dentro del procedimiento administrativo requieren que el interesado se identifique y firme. Se trata de los mismos que requieren la acreditación de la representación, y que se han indicado en el apartado anterior.
Para ello se empleará el DNI, NIE, NIF o equivalente. Además, pueden emplearse determinados sistemas electrónicos, como la firma electrónica y el certificado digital.
Asistencia técnica
Dado que estos procedimientos se realizan en el marco de la Administración, la asistencia técnica (por un abogado, asesor o gestor, por ejemplo) no es obligatoria. Sin embargo, es cierto que en la mayoría de las ocasiones el particular tendrá mayores garantías de éxito si cuenta con la asistencia técnica necesaria.
Principios del procedimiento administrativo
La doctrina es unánime a la hora de reconocer la aplicación de ciertos principios al procedimiento administrativo acogidos por la jurisprudencia:
- Contradictorio.El principio contradictorio deja en manos de las partes el desarrollo del procedimiento. Así, los interesados pueden participar activamente en los trámites de muy diversas formas.
- Inquisitivo. El procedimiento debe impulsarse de oficio en todos sus trámites.
- Celeridad. Básicamente implica la necesidad de tramitar el procedimiento sin incurrir en dilaciones indebidas.
- Transparencia y Publicidad. Los principios de transparencia y publicidad permiten a los interesados conocer del procedimiento que se está tramitando. Derecho de los interesados a conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en que intervengan en cualquier momento. También les reconoce el derecho a obtener copias de los documentos contenidos en tales procedimientos.
- Gratuidad. El interesado solo puede ser compelido a abonar el coste de sus pruebas o las eventuales tasas que puedan derivarse.
Las fases del procedimiento administrativo
Hemos definido el procedimiento administrativo como un conjunto ordenado de trámites, de ellas distinguimos:
- Fase de iniciación. Se trata del pistoletazo de salida para el comienzo de los trámites. Existen diferentes formas de promover el procedimiento, que en todo caso comenzará mediante el acuerdo de iniciación.
- La iniciación de oficio supone que sean las propias Administraciones Públicas quienes promuevan el procedimiento. Ejemplo, una multa de tráfico.
- Mientras que la iniciación a solicitud del interesado requiere que este promueva la actuación de la administración. Ejemplo, la solicitud de un certificado de estudios.
- Fase de instrucción. Durante esta fase deben reunirse todos aquellos elementos de hecho que permitan al órgano formarse una convicción sobre la cual resolver, aplicando las normas jurídicas. Resultan de particular importancia la aportación de pruebas, la solicitud de informes y la participación de los interesados.
- Fase de finalización. Determina la terminación del procedimiento, que se produce mediante la emisión de una resolución, o bien mediante el desistimiento, denuncia o caducidad. Indicar que en todo caso la resolución debe estar motivada indicando los hechos constatados y las normas aplicadas. Y siempre debe terminar informando al interesado de la posibilidad de presentar un recurso ante la misma administración, o ante la administración de justicia.